Predlog za spremembo oblikovanja slovenske vlade

Četrtek, 15. oktober 2009 | Marjan Jarkovič

V parlamentarnih državah je pri oblikovanju vlade najpogostejša ureditev, po kateri šef države (predsednik republike ali monarh) imenuje predsednika vlade in nato na njegov predlog še ministre (Italija, Avstrija, Češka republika, Irska, Portugalska, Velika Britanija, Belgija). V nekaterih izmed teh držav (Italija, Češka republika) mora tako oblikovana vlada v določenem roku dobiti v parlamentu zaupnico. Pogosta je tudi ureditev, po kateri parlament na predlog šefa države (na Švedskem pa na predlog predsednika parlamenta) izvoli predsednika vlade (Nemčija, Finska, Madžarska), nato pa predsednik vlade sam (Švedska) ali na njegov predlog šef države (Nemčija, Finska, Madžarska) imenuje ministre.

V klasičnem parlamentarnem sistemu ima poglavitno (sicer bolj ali manj formalno) vlogo pri oblikovanju vlade šef države kot stabilni element izvršilne oblasti, ki pa mora pri tem upoštevati strankarsko razmerje sil v parlamentu. On namreč določi mandatarja za sestavo vlade in na mandatarjev predlog imenuje ministre. Imenovanja oziroma zamenjave ministra po pravilih parlamentarnega sistema predsednik države ne more odkloniti brez izredno tehtnih razlogov. Sestava vlade je namreč dejansko stvar mandatarja, ker mora biti vlada čimbolj homogeno in učinkovito kolegijsko telo. Ker pa vlada v parlamentarnem sistemu ne more delovati, če nima podpore večine v parlamentu, mora najprej dobiti zaupnico v parlamentu.

Ta sistem deluje v različnih strankarskih sistemih dokaj različno. Kjer ima večino v parlamentu ena sama stranka, ki tudi oblikuje vlado, je vlada stabilna. Ravno nasprotno je tam, kjer je v parlamentu večje število strank, zaradi česar je potrebno oblikovati koalicijsko vlado. Nestabilnost vlade je največja pomanjkljivost klasičnega parlamentarnega sistema, ki zares stabilno deluje samo v dvostrankarskem sistemu britanskega tipa. Zaradi tega je parlamentarni sistem pogosto bolj ali manj korigiran. Med korigiranimi inačicami parlamentarnega sistema je najbolj znana in cenjena nemška inačica, ki je bila tudi vzor naši sedanji ureditvi.

Za nemški model je značilno, da je vnesel nekatere korektive parlamentarnega sistema v smeri krepitve stabilnosti vlade, kar velja tako za način oblikovanja vlade (kanclerski princip) kot tudi za odgovornost vlade parlamentu (konstruktivna nezaupnica). Prednost tega sistema je predvsem v tem, da preprečuje možnost, da parlamentarna večina zruši vlado, ne da bi bila hkrati s tem že organizirana koalicija, ki bi oblikovala novo vlado, kar se pogosto dogaja v klasičnem parlamentarnem sistemu.

Vendar naša ureditev od nemškega vzora odstopa v nekaterih pomembnih značilnostih, ki se nanašajo tako na omenjena vprašanja kot tudi na vlogo predsednika republike. Ta je bistveno manjša, kot je to normalno v parlamentarnem sistemu. Še posebej to velja za imenovanje ministrov, ki jih v parlamentarnem sistemu imenuje šef države na predlog predsednika vlade, kar velja tudi v nemški inačici parlamentarnega sistema. Pri nas pa predsednik republike sicer predlaga kandidata za predsednika vlade v izvolitev državnemu zboru, toda pri imenovanju ministrov nima za razliko od nemške ureditve nobene vloge, saj jih imenuje sam državni zbor. Prav tako so okrnjene pristojnosti predsednika pri razreševanju spora med parlamentom in vlado. V klasičnem parlamentarnem sistemu namreč šef države na predlog šefa vlade lahko razpusti parlament, če je ta vladi izrekel nezaupnico. Pri nas tega ne more, ampak ustava posebej določa primere, v katerih predsednik republike razpusti državni zbor in razpiše predčasne volitve. To namreč lahko stori samo, če ne pride do oblikovanja vlade in pa pri neizglasovani zaupnici vladi, če ni izvoljen nov predsednik vlade ali če stara vlada pri ponovnem glasovanju ne dobi zaupnice. Zaradi teh odstopanj od nemškega modela je naša sedanja ureditev v praksi povzročala določene probleme. Poleg tega ta ureditev približuje skupščinskemu sistemu, v katerem praviloma samo parlament oblikuje organ, ki opravlja izvršilno funkcijo. S tem pa se tudi slabi in zamegljuje ustavno določeno načelo delitve oblasti, zaradi česar je ta del ustavne ureditve v določenem nasprotju s temeljnim ustavnim načelom delitve oblasti.

Zato je 30.7.2001 Vlada Republike Slovenije Državnemu zboru predložila predloge za začetek postopka za spremembe Ustave Republike Slovenije, ki so zajemali tudi spremembe 112., 114. in 118. člena ustave oz. spremembe členov, ki se tičejo oblikovanja in delovanja vlade in državne uprave. 21.12.2004 je Predloge za začetek postopka za spremembe Ustave Republike Slovenije, ki so zajemali izvolitev in oblikovanje vlade, državnemu zboru predložila tudi skupina poslancev.

Državni zbor oz. ustavna komisija je na podlagi stališča strokovne skupine, da gre v obeh primerih za vsebinsko zaokrožen sklop oblikovanja in delovanja vlade in državne uprave, oba predloga obravnavala na skupnih sejah 17. 5. in 7. 6. 2002. O obeh predlogih za začetek postopka za spremembo ustave je bila 9.9.2002 opravljena tudi javna predstavitev mnenj. Strokovna skupina pri ustavni komisiji je v svojem poročilu o obeh predlogih podprla vladni predlog, saj naj bi bila ustavna ureditev vlade v določenih vidikih neustrezna, tako iz praktičnih, kot tudi iz ustavno sistemskih razlogov, ker povzroča težave pri oblikovanju vlade ter pri zagotavljanju kontinuitete njenega dela, na sistemski ravni pa vnaša v razmerje med državnim zborom in vlado elemente skupščinskega sistema, kar ni v skladu s sicer ustavno deklariranim načelom delitve oblasti. Vladni predlog naj bi učinkovito odpravljal težave sedanje ustavne ureditve in je z ustavno sistemskega vidika tudi bistveno bolj konsistenten od sedanje ureditve. Zavrnila pa je predlog skupine poslancev, saj po njihovem mnenju ta predlog ni odpravljal nobenih bistvenih (niti sistemskih niti praktičnih) napak oziroma pomanjkljivosti sedanje ustavne ureditve vlade. Sistemsko gledano se je predlagana ureditev še vedno gibala na robu skupščinskega sistema, kar ni v skladu z ustavnim načelom delitve oblasti.

Ustavna komisija je kljub jasnim stališčem strokovne skupine kolebala med obema predlogoma, nekatere poslanske skupine skupine pa so po opravljeni javni predstavitvi predlagale nekakšen "kompromisni" predlog med veljavno ureditvijo in vladnim predlogom. Po njihovem predlogu naj bi s spremembami 112. člena zagotovili, da se v državnem zboru po imenovanju predsednika vlade predstavi celotna nova vlada, o njeni predstavitvi pa bi parlament tudi glasoval. Spremembe drugega odstavka 114. in 118. člena pa naj ne bi bile nujne.

Ustavna komisija se je znašla celo v taki zadregi, da je poskušala dileme razrešiti s postopkovnim predlogom, po katerem bi komisija po končani obravnavi predlogov za začetek postopka za spremembo ustave odločila o vsakem predlogu za začetek postopka posebej in o vseh njegovih posameznih vsebinsko zaokroženih delih ter predlagala Državnemu zboru, da začne postopek za spremembo ustave ali da postopka ne začne.

Po opravljenih dodatnih razpravah na ustavni komisiji se je izkazalo, da med parlamentarnimi političnimi strankami ni več večinskega prepričanja o tem, ali sploh in kako urediti oblikovanje in delovanje vlade. Izrečeni so bili pomisleki, da za izboljšanje ureditve oblikovanja in delovanja vlade ni nujna sprememba ustavnih določb, ampak je to mogoče zagotoviti že zgolj s spremembo Zakona o Vladi Republike Slovenije, da vladni predlog uvaja kanclerski absolutizem in da bo državni zbor postal zgolj opazovalec razmer. Na drugi strani je bil ponujen kompromisni predlog, ti. španski model, povzet po ustavni ureditvi Španije in prigojen slovenskim razmeram: podlaga za glasovanje o investiturni zaupnici naj bi bila tudi sestava nove vlade, medtem ko naj bi predsednik vlade imel za ostale spremembe sestave proste roke. Predloga strokovna skupina pri komisiji ni strokovno ovrednotila, člani ustavne komisije pa niso pripravili konkretnega predloga za obravnavo, zato ga ustavna komisija ni obravnavala.

Ustavna komisija je nato 18.4.2003 državnemu zboru predlagala, da vladnega predloga za začetek postopka za spremembe ustave ne sprejme. Enako je 22.5.2003 storila s predlogom poslancev.

Državni zbor je na 35. redni seji dne 18.11.2003 predlagana stališča ustavne komisije sprejel.

Kljub temu, da je takrat državni zbor zavrnil omenjene spremembe, pa predstavitve in imenovanje ministrov zadnje oziroma pravkar imenovane vlade še dodatno krepijo zavest o potrebi po spremembi.

Zato bi veljalo ponovno predlagati, da državni zbor še enkrat začne postopek za spremembo ustave, in sicer, da obravnava predlog, ki je bil ustavni komisiji ponujen kot španski model (nekoliko spremenjen) in ga strokovna skupina pri komisiji ni strokovno obravnavala niti ustavna komisija ni poskušala pripraviti konkretnega predloga za obravnavo.

Španski model je bil takrat utemeljevan s tem, da je vladni predlog nekritično posnemal nemško ureditev, po kateri parlament po izvolitvi predsednika vlade v celoti izključuje od kakršnegakoli nadaljnjega vpliva tako na personalni sestav vlade kot tudi na njen program, za izvrševanje katerega se ustanavlja. Bistvo parlamentarnega sistema je namreč prav v močnem vplivu parlamenta na oblikovanje in delovanje vlade. V nemškem sistemu je ta vpliv oslabljen že z institutom konstruktivne nezaupnice, ki ga prevzema tudi naš ustavni sistem in ki ga velja ohraniti tudi v bodoče.

Španija je resda povzela (edina v Evropi) nemški model, vendar pa ga ni uredila na način, ki ga stroka označuje kot kanclerski absolutizem - parlament nima nobene moči pri izvolitvi oz. imenovanju vlade. Po opravljenih pogovorih s predstavniki parlamentarnih političnih strank kralj parlamentu v izvolitev predlaga kandidata za predsednika vlade. Ta parlamentu predstavi program vlade, na podlagi katerega bo oblikoval vlado oz. izbral ministre. Parlament glasuje o kandidatu in programu vlade, ki ga je predstavil. Če kandidat dobi zaupnico parlamenta, ga kralj imenuje za predsednika vlade, nato pa na njegov predlog imenuje še ministre vlade. Ministre razrešuje kralj na predlog predsednika vlade. Španski kompromis v smeri ohranitve vloge parlamenta pri izvolitvi vlade je torej v tem, da parlament izvoli kandidata za predsednika vlade in izreče zaupnico o programu vlade, na podlagi katerega bo ta oblikoval vlado (v tem trenutku mu sicer ni treba predlagati imen ministrov).

Glede na že izoblikovano tradicijo oblikovanja vlade pa bi na podlagi španskega modela veljalo razmišljati o njegovi slovenskim razmeram prilagojeni različici. Po tej različici bi se prvi odstavek 112. člena ustave spremenil tako, da državni zbor ne bi več imenoval ministrov, temveč bi jih tako kot v nemškem modelu, po katerem je v naši ustavi v osnovi povzet način oblikovanja vlade, imenoval predsednik republike na predlog izvoljenega predsednika vlade. Predsednik republike bi moral imenovati ministre v novi vladi najkasneje npr. v 15 dneh po izvolitvi predsednika vlade.

Po prirejenem španskem vzoru bi veljalo predlagati najbrž kar nov člen ustave (npr. novi 112.a člen), po katerem bi predsednik vlade najkasneje npr. v 15 dneh po imenovanju ministrov državnemu zboru predložil program vlade in zahteval glasovanje o zaupnici vladi. Če vlada ne bi dobila podpore večine glasov vseh poslancev, bi moral državni zbor v tridesetih dneh izvoliti novega predsednika vlade ali dotedanji vladi pri ponovljenem glasovanju izglasovati zaupnico, sicer bi predsednik republike razpustil državni zbor in razpisal nove volitve.

113. člen ustave pa bi se preoblikoval tako, da bi ministri, kljub temu, da so odgovorni državnemu zboru, po imenovanju prisegli pred predsednikom republike in ne pred državnim zborom. Državni zbor namreč v zvezi z njihovim imenovanjem ne bi igral nobene vloge več.

Opisani model se od španskega razlikuje v tem, da bi moral predsednik vlade, ki je bil že izvoljen, s sestavljeno vlado iti v parlament po ti. investiturno zaupnico.

Španski model bi nekoliko bolj posegel v slovensko tradicijo oblikovanja vlade, drugi pa bi tako kot španski okrepil moč in vpliv predsednika vlade, poleg tega pa upošteval še slovensko tradicijo glede vloge državnega zbora pri sestavljanju vlade. Njuna skupna značilnost pa je, da uspešno odpravljata najhujšo slabost veljavne ureditve (imenovanje in razreševanje ministrov v državnem zboru).

Marjan Jarkovič